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Presidencialismo Estadual e participação Legislativa em São Paulo – Fábio Lacerda.

Comentários após a leitura da tese de mestrado do Fábio Lacerda.
O trabalho é fresquinho, foi publicado em 01.03.2013. Para acessar na íntegra:http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8131/tde-01032013-123450/fr.php.

Abaixo, considerações feitas durante a leitura.

A relação do Executivo-Legislativo, é um tema que prevalece na literatura e até então gira em torno do predomínio dos governadores sobre as assembleias, que “se traduziria na formação de maiorias governistas ad hoc e no baixo grau de participação dos deputados estaduais no processo decisório”.
Esse estudo propõe apresentar novos dados e evidências sobre essa relação no estado de São Paulo a partir do estudo de caso no período de 1999-2010.
Fábio Lacerda evidencia os indicadores apresentados pela literatura: alto grau de apoio do legislativo do governo estadual, parlamentares com baixo grau de sucesso na aprovação de suas leis (em comparação às produzidas pelo Executivo).

O autor considera que a literatura que afirma tal supremacia de poder dos governos de estados sobre as assembleias estejam corretas, entretanto aponta para novas variáveis que podem explicar esse processo..
No texto introdutório, Fábio Lacerda resgata o debate a cerca do modelo de presidencialismo do Brasil, considerado pelos críticos com grandes chances do sistema democrático adotado conduzir o país à ingovernabilidade. Ocorre que a Constituição de 1988 optou pela manutenção da republica, embora muitos defendessem o modelo parlamentar, e tal opção para os críticos e analistas do modelo empregado seria um problema para uma democracia multipartidária, pois o Executivo não conseguiria obter apoio legislativo em um sistema de separação de poderes; ocorre que as coalizões majoritárias são regras que constituem o jogo político no Brasil, e é o que permite a governabilidade. Novamente cito o artigo da Argelina Figueiredo com Limongi, pois em Bases Institucionais do Presidencialismo de Coalizão ao estudarem a estrutura dos poderes, encontram um Executivo bem equipado, um legislativo centralizado e a disciplina partidária (onde os parlamentares atuam em nome do partido).

Para Fábio Lacerda, o exame do caso brasileiro contribui para demonstrar que governos podem gozar de sólido apoio legislativo mesmo em sistemas presidencialistas com muitos partidos. Entretanto a forma a qual os Executivos obtém apoio para governar continua sendo motivo de análise desde a redemocratização. A tentativa de descentralizar o poder teria conduzido a consideráveis mudanças na esfera federativa, produzindo uma difícil relação entre estados e União, e entre governadores e os contrapesos estaduais. “É curioso que, embora a Constituição de 1988 tenha redesenhado as competências que cabiam aos distintos níveis de governo, e que, nesse redesenho, os estados saíssem desfavorecidos relativamente à União e municípios, ainda assim o chefe do Executivo estadual se tornava uma figura central na dinâmica política nacional”. (p.10).
Para Fábio Lacerda, a baixa participação dos parlamentares na produção das leis na esfera estadual se explica, entre outras variáveis já apresentadas pela literatura, pelo arranjo federativo.
No capítulo 2, o autor examina o papel do Executivo na produção das leis em três legislaturas paulistas (1999 – 2010). Para esta análise, são apresentados dados sobre o sucesso e dominância dos dois poderes e perfil das leis produzidas por cada um e por fim no capítulo 3 são observadas as as emendas dos parlamentares aos projetos de leis do Executivo durante a legislatura de 2007-2010.

Está tramitando desde 2012 no Senado Federal a proposta da emenda à Cosntituição (PEC)47/2012. A proposta objetiva tornar as Assembleias Legislativas mais autônomas para legislar sobre questões que atualmente são privativas da União.

IMPRENSA OFICIAL

PEC amplia autonomia dos Estados
Sáb, 15 de Setembro de 2012 04:11

Proposta no Senado é iniciativa do Colegiado de Presidentes de Assembleias

As Assembleias Legislativas podem ganhar autonomia para legislar sobre questões que atualmente são privativas da União. A

Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 47/2012, que tem esse objetivo, começou a tramitar na última quarta-feira (12) no Senado Federal. Caso seja aprovada, as Assembleias poderão tratar de temas como Direito Processual, Assistência Social, Trânsito, Transporte, Licitação e Contratação e Direito Agrário, entre outros. A iniciativa para apresentação da PEC é do Colegiado de Presidentes das Assembleias Legislativas, capitaneado pelo presidente da Assembleia, deputado Dinis Pinheiro (PSDB).
De acordo com a justificativa constante da proposta, “não há razão plausível a justificar que tais assuntos sejam disciplinados privativamente pela União, sobretudo se consideradas as disparidades regionais, de modo que se preconiza a possibilidade de os Estados tratarem dessas matérias na via da legislação concorrente”.
“A concentração de poder pelo Governo federal, detentor da maior parte dos recursos públicos, não contribui para o combate às desigualdades, que deve acompanhar o desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal”, avalia o presidente, Dinis Pinheiro. Segundo ele, a “autonomia dos entes federativos resulta, certamente, numa repartição mais equânime dos encargos e recursos, incidindo na responsabilidade mútua e compartilhada, no equilíbrio e no espírito de cooperação”.
Para que pudesse ser apresentada no Congresso Nacional, a PEC 47/2012 precisava do apoio de pelo menos 14 Assembleias do Brasil, conforme prevê o inciso III do art. 60 da Constituição Federal. Além de Minas Gerais, são signatários da proposta os seguintes Estados: Acre, Amapá, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Pará, Paraná, Piauí, Rio de Janeiro, Roraima, Rondônia, Santa Catarina e São Paulo (15 no total).
A PEC altera os artigos 22, 24, 61 e 220 da Constituição Federal que tratam, principalmente, das matérias de competência da União, do Congresso Nacional e dos Estados. A proposta será analisada inicialmente pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ).

FONTE: http://www.iof.mg.gov.br/index.php?/legislativo/legislativo/PEC-amplia-autonomia-dos-Estados.html

Essa alteração vai de encontro com a tese do Fábio Lacerda.

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Considerações sobre o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

Plano Diretor de Reforma de Aparelho de Estado – Presidência da República, 1995.

A crise brasileira das últimas décadas (texto publicado em 1995) foi também uma crise de Estado. Associada à gestão anterior e seu modelo de desenvolvimento com forte presença dos setores produtivos, a crise acarretou na “deterioração” dos serviços públicos, o agravamento da crise fiscal e por fim, a inflação. A reforma surge como um novo modelo estratégico no governo FHC a fim de promover a correção das desigualdades sociais e regionais.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, segundo o autor, definiu objetivos e diretrizes para a reforma da administração publica brasileira. Dentre as diretrizes, pode-se citar o fortalecimento do Estado como agente regulador e compromisso com a agenda de cunho social.

O modelo gerencial surge como uma saída para os resultados e resquícios de um passado caracterizado pelo clientelismo, patrimonialismo e nepotismo. Com referências em países desenvolvidos e em desenvolvimento, o Plano Diretor pretende reorganizar a máquina estatal, interferindo em esferas publicas e privadas. No que se refere à esfera publica, o governo interferiu no plano de definição de tetos únicos para servidores, na Emenda da Área da Previdência Social, objetivando assegurar aposentadorias em idades razoáveis, tendo em vista o tempo de contribuição.

Em resumo, é assim apresentado o Plano Diretor pelo ex presidente da Republica, Fernando Henrique Cardoso. Ademais, o Plano será discorrido nos próximos capítulos direcionados à população brasileira. Os comentários abaixo e grifos são meus, feitos durante a leitura.

Introdução

Os desafios enfrentados pelo governo são pautados em temas como Estado e Sociedade, levando em consideração seu caráter democrático, Estado e mercado, por representar um elemento central da economia. Caso um dos dois venha a falhar, haverá crise. Observando a conjuntura global que apresentava discussão dessa ordem num estágio do capitalismo em que a intervenção e não-intervenção do Estado tornava-se cada vez mais debatido, o Plano diretor leva considera que o Brasil necessita de um Estado regulador que interaja entre as partes exercendo um caráter gerenciador.

As crises dos anos 1920 e 1980 são apresentadas como problemas resultantes de processos como o acima citados. A primeira nos anos 1920 pelo mal funcionamento do Estado, e nos anos 1980  pelo mau funcionamento financeiro. Essa última teve início nos anos 1970, porém somente na década seguinte se tornou visível.

O Brasil passou por duas crises, uma em 1920 e outra em 1980. A crise de 1920 teria sido uma crise financeira e a de 1980 uma crise de Estado, tendo iniciado em 1970, porém ficando nítida somente dez anos depois devido as consequências desembocadas, como a crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações. Diante da crise, o governo teve duas reações, e ambas adversas. A primeira foi desconsiderar esse cenário subestimando os impactos da crisa, e a segunda de caráter neoliberal minimizando a intervenção do Estado.

Estes casos teriam sido os responsáveis pela necessidade de se implantar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O aparelho do Estado é composto pela administração pública em sentido amplo, ou seja  “a estrutura organizacional do Estado em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados- membros e municípios), enquanto o Estado abrange o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites do território nacional”. (p.12). A reforma do Aparelho do Estado se define pelo aumento na administração pública gerencial com rígidos critérios meritocráticos e a reestruturação dos cargos e salários através de pisos e treinamentos, inspirada no gerenciamento empresarial, entretanto a semelhança existe somente no que se refere ao gerenciamento dos processos administrativos, pois a administração pública está voltada para o interesse público, vendo o cidadão como contribuinte de impostos e cliente, sendo que esse modelo exige flexibilidade e descentralização.

O Decreto-lei 200/67 havia proposto uma reforma na administração burocrática central, entretanto o regime militar tratou de enfraquecer esse processo através de contratações não especializadas para cargos públicos. Em1970 houve uma nova tentativa de implantar esse modelo, onde foram contratados profissionais especializados para cargos públicos, entretanto esses rumos foram parasitados na transição democrática de 1985, que mesmo com todos os méritos, apresentou também resultados negativos como a indicação para cargos públicos de políticos pertencentes aos partidos vitoriosos, tendo nesse processo o clientelismo como resultado.

Alguns fatos fizeram com que o processo de gerenciamento no Brasil fosse estagnado, como por exemplo as acusações “injustas’”da sociedade civil. O retrocesso burocrático teria ocasionado o encarecimento do Estado.

Os anos que sucederam o Plano Diretor da Reforma do Estado não abriram novos concursos públicos, pois houve um cálculo que haviam mais servidores inativos do que ativos. “A rigidez da estabilidade assegurada aos seguidores públicos civis impede a adequação dos quadros de funcionários às reais necessidades do serviço, e dificulta a cobrança do trabalho”.A legislação brasileira por outro lado, ausente de recursos humanos deixa o Estado vulnerável aos efeitos da crise fiscal.

Os moldes weberianos da administração pública regida pelo mérito profissional não chegou a se consolidar nos modelos anteriores. Os gastos públicos com a contratação de profissionais se apresenta como um dos elementos responsáveis pela crise fiscal devido os gastos com ativos e inativos pensionistas.  Os cálculos apresentados observam o número de aposentados inativos em contraponto com as novas contratações, os afastamentos e décimos terceiros salários, o que “tornará a situação insustentável” no que se refere aos gastos públicos “explosivo do ponto fiscal”. Um sistema injusto “que aposenta o servidor quando ele ainda possui plena capacidade de trabalhar e paga uma aposentadoria ao funcionário muito acima no setor privado” (p.32). (O período de contribuição do funcionário público é analisado, e o autor quando apresenta os cálculos afirma enfaticamente que “tudo pago com o dinheiro do contribuinte).

O sistema monetário da União é marcada pelo desiquilíbrio, pois no Brasil não há um sistema universal e padronizado de remuneração.

Os objetivos globais definidos pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado se define por objetivos específicos: aumentar a governança do Estado, limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, transferir da União para os municípios as ações de caráter local, e transferir parcialmente da União para os Estados as ações de caráter regional. Quanto aos objetivos para o Núcleo Estratégicos, deve-se modernizar a administração burocrática, aumentar a efetividade do núcleo estratégicos e dotar um núcleo estratégico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão com as agências. (p.47).

Em relação aos objetivos para as atividades exclusivas, define-se que deve-se transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, administrada segundo um controle de gestão, substituindo a administração pública burocrática pela administração pública gerencial e fortalecer as práticas de adoção de mecanismos que privilegiam a participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas. (p. 46).

Para a produção de mercado, define-se os seguintes objetivos: dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização; reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados e implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.

Para obtenção dos êxitos esperados na implantação do Reforma, é necessário o comprometimento de todos os ministérios e da Casa Civil e do Planejamento todas sendo instanciadas com suas respectivas atribuições.

Breves considerações sobre O Ultrapresidencialismo Estadual.

Texto produzido para o grupo de estudos FGV – Modelo de presidencialismo no Brasil. (parte 1).

O Ultrapresidencialismo Estadual , in Os Barões da Federação. Autor Fernando Luiz Abrucio.

Nesse artigo, Fernando  LuizAbrucio mostra como o poder do Executivo estadual, mais especificamente o governador de estado, se sobrepõe na conjuntura política atual sob as demais esferas de poder . Leia-se aqui, poder judiciário, legislativo e até mesmo a União.

O sistema político estadual brasileiro tem se caracterizado pela hipertrofia do Poder Executivo que exerce uma forte influencia sobe o Legislativo como sobre o judiciário, chegando em alguns casos a enfraquecer o princípio constitucional da separação e independência entre os Poderes”. Essa hipertrofia é o que define o poder do Executivo estadual por ultrapresidencialismo, pois ao contrário do que ocorre na esfera Federal em que o Legislativo possui o poder de agir como fiscalizador das ações do governo na esfera estadual a Assembléia Legislativa age como principal cooptadora dos interesses do Executivo estadual.

A debilidade institucional das Assembléias Legislativas tiveram poucas mudanças após o regime militar, que atribuía ao Legislativo um poder secundário no processo político nacional, não possuindo um corpo técnico especializado nas atividades parlamentares. Segundo o autor, a fraqueza estrutural da Assembélia Legislativa origina-se da incapacidade dos deputados estaduais romperem com a lógica do sistema político agindo com clientelismo frente ao poder Executivo.

O Objetivo do texto é analisar o processo de governo nas unidades estaduais brasileiras. Para  tanto o autor estuda as relações entre os poderes em quatorze estados e no Distrito Federal no quadriênio de 1991 a 1994. Centrando o foco no processo decisório, sobretudo em sua forma, e na efetividade dos mecanismos de controle do poder publico.

A coalizão fisiológica de governo (CFG) foi estratégia usada pelos governadores para obter maiorias parlamentares. Quinze unidades federativas foram analisadas: Amazonas, Pará,Ceará, Pernambuco, Paraíba, Bahia, Goiás, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Distrito Federal (embora não seja uma unidade federativa funciona como tal) . O principal critério para a escolha dos estados estudados foi a importância da política-econômica-demográfica. “A exceção ficou por conta da Paraíba, cujos dados visavam analisar se havia um contraste entre as unidades federais mais pobres e as mais ricas no que tange à construção de maiorias parlamentares nas Assembleias Legislativas, o que em linhas gerais não foi percebido”.

Ao testar sua hipótese nos quinze estados pode-se perceber a neutralização da ação dos TCEs e dos Ministérios Publicos estaduais, garantindo fácil aprovação das contas dos governadores, o arquivamento dos processos contra o governo estadual, ou pelo menos uma maior morosidade na apuração dos processos que de alguma forma podem comprometer o líder do Executivo.  Essa neutralização dos órgãos ocorre porque os governadores possuem prerrogativas tanto na escolha tanto na escolha dos conselheiros dos TCEs como dos Procuradores-gerais dos ministérios publicos, influindo politicamente na atividade desses órgãos e desvirtuando suas funções de check and balance.

Notas sobre o Ultrapresidencialismo Estadual – para melhor compreensão;

Na esfera estadual ocorre um sistema ultrapresidencialista:

  • Poder exercido pelo executivo e mais especificamente pelo governador como principal agente em todas as etapas do processo de governo, relegando a Assembléia Legislativa um plano secundário.
  • Os mecanismos de controle do poder publico eram pouco efetivos, tornando o o sistema político um presidencialismo sem check and balances.

Diante desse cenário, a principal consequência do ultrapesidencialismo foi o fortalecimento dos governadores que se tornaram incontrastável em sua esfera de governo. NO período estudado, os chefes dos Executivos estaduais governaram diante de uma frágil oposição e sem fiscalização de outros poderes.

No primeiro capítulo o autor descreve o funcionamento do ultrapesidencialismo estadual, mostrando de que forma se estruturou o enorme predomínio do Poder Executivo no processo decisório. Na segunda seção investiga as causas do poderio dos governadores no ambito estadual. Na conclusão analisa as consequências do ultrapresidencialismo estadual para a política brasileira.

  1. O funcionamento do ultrapresidencialismo estadual

A Constituição de 1988 garantiu o fortalecimento do Poder Legislativo dentro do sistema presidencialista, e por outro lado aumentou o poder de fiscalizador do Executivo. Entretanto ao observa-se que seu funcionamento é diferente no plano federal se comparado à esfera estadual.

O sistema político estadual brasileiro tem se caracterizado pela hipertrofia do Poder Executivo que exerce uma forte influencia sobe o Legislativo como sobre o judiciário, chegando em alguns casos a enfraquecer o princípio constitucional da separação e independencia entre os Poderes.

Como ocorre?

Neutralizando a ação fiscalizadora dos TCEs e dos Ministérios Publicos estaduais, garantindo fácil aprovação das contas dos governadores, o arquivamento dos processos contra o governo estadual, ou pelo menos uma maior morosidade na apuração dos processos que de alguma forma podem comprometer o líder do Executivo.  Essa neutralização dos órgãos ocorre porque os governadores possuem prerrogativas tanto na escolha tanto na escolha dos conselheiros dos TCEs como dos Procuradores-gerais dos ministérios publicos, influindo politicamente na atividade desses órgãos e desvirtuando suas funções de check and balance. Dessa forma o governo estadual atua de maneira imune às fiscalizações constitucionais.

O autor observa que no quadriênio estudado, o controle rígido do Executivo estadial sob a Assembléia Legislativa foi por quase todos os governadores estudados.

Consequências visíveis:

As CPIs apuradoras de atos irregulares tiveram resultados favoráveis ao governo estadual (mesmo quando as evidências provam o contrário) como no caso da CPI da compra de deputados distritais em Brasília e a CPI do Carandiru em São Paulo, e o caso da Assembléia Legislativa que paraibana que não retirou da imunidade do governador Ronaldo Cunha Lima para que ele fosse processado em razão da sua tentativa de homicídio contra o ex governador, Tarcísio Buriti, cometida em ato publico diante de dezenas de pessoas. Para completar o quadro ultrapesidencialista, o Executivo estadual ainda limitava o papel do Legislativo dentro do processo decisório. Segundo o autor, nos casos estudados as Asembléias Legislativas apenas referendavam as políticas publicas elaboradas pelo Executivo.

O momento fundamental na dinâmica da relação Executivo-Legislativo dentro do presidencialismo é participação dos deputados estaduais na elaboração dos Orçamentos. As Assembléias Legislativas basicamente homologavam o orçamento apresentado pelo Poder Executivo.Isso não quer dizer que as emendas dos deputados não tenham sido aprovadas. A hipótese é que as emedas aprovadas pelos parlamentares estaduais não alteravam as lógicas dos gastos do Executivo. O autor informa que não há espaço nesse artigo para apresentar essa lógica em cada estado, mas em outro artigo comprova essa hipótese analisando o Estado de São Paulo.

Como as negociações entre o Executivo e o legislativo ocorrem em salas de gabinetes dos governos estaduais, estabelecia um processo intransparente para a opinião publica, cabendo quando muito, às oposições estaduais denunciar a ilegitimidade do processo.

A colizão fisiológica de governo (CFG) foi estratégia usada pelos governadores para obter essas maiorias parlamentares. Quinze unidades federativas foram analisadas: Amazonas, Pará,Ceará, Pernambuco, Paraíba, Bahia, Goiás, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Distrito Federal (embora não seja uma unidade federativa funciona como tal) . O principal critério para a escolha dos estados estudados foi a importância da política-econômica-demográfica. A exceção ficou por conta da Paraíba, cujos dados visavam analisar se havia um contraste entre as unidades federais mais pobres e as mais ricas no que tange à construção de maiorias parlamentares nas Assembleias Legislativas, o que em linhas gerais não foi percebido.

O que foi percebido é que logo após as eleições, em 1990 nenhum dos partidos ou coligações que elegeram os governadores possuiam maioria na Assembleia Legislativa – o que mostra  razoável competição partidária eleitoral. Em março de 1994 o quadro havia mudado, o que mostra o caráter situacionista das Assembléias Legislativas.

Tabela I

A Posição dos Deputados em relação ao Governo

Unidade da Federação Nº de deputados da Assembleia Situação Oposição Independentes
Amazonas

24

18 (75%)

04 (16,7%)

02 (8,3%)

Pará

41

30 (73%)

11 (27%)

Ceará

46

36 (78,3%)

10(21,7%)

Pernambuco

49

24 (49%)

20 (41%)

05 (10%)

Paraíba

36

25 (69,4%)

11 (30,6%)

Bahia

63

40 (63,5%)

23 (36,5%)

Goiás

41

34 (82,9%)

07 (17,1%)

Distrito Federal

24

14 (58,3%)

10 (41,7%)

Espírito Santo

30

23 (76,7%)

07 (23,3%)

Minas Gerais

77

68 (88,3%)

09 (11,7%)

Rio de Janeiro

70

23 (32,8%

20 (28,6%)

27 (38,6%)

São Paulo

84

56 (66,7%)

28 (33,3%)

Paraná

53

34 (64,1%)

08 (15,1%)

11 (20,8%)

Santa Catarina

40

22 (55%)

18 (45%)

Rio Gde. Do Sul

55

11 (20%)

20 (36,4%)

24 (43,6%)

Fonte: Painéis de votações e entrevistas com deputados e assessores legislativos.

O que o autor denomina por “independentes”, são aqueles deputados que não fazem oposição sistemática ao governo, apoiando o Executivo eventualmente, sem no entanto se definirem como bloco situacionista. A maior parte dos casos (Rio de Janeiro, Paraná e Rio Grande do Sul) os independentes são os “fiéis da balança” dentro do Legislativo, aproveitando aproveitando dessa posição para negociar projetos de seu interesse. Conciliando as vantagens do oposicionamento (não sou do governo portanto nada tenho a ver com os erros) com os aspectos positivos (fui eu que consegui esta obra junto ao governo).

Quatro características características das coalizões estaduais:

  1. Não existe acordo pragmático. Os parlamentares se abstêm de utilizar sistematicamente seus poderes de veto, obstrução e controle e em troca o chefe do executivo distribui cargos e verbas publicas aos partidos e ou deputados aliados.
  2. Os governadores constroem sua base parlamentar com os parlamentares e não com os partidos – O interesse individual de cada político determinava a montagem das bases parlamentares dos governos estaduais do quadriênio analisado.
  3. Dentro dessa lógica existe uma característica marcante: a solidez do pacto entre o Executivo e o Legislativo. De um lado, possuia um forte controle sobre os cargos loteados entre os deputados, e por outro lado a Assembleia Legislativa apresenta fidelidade situacionista.
  4. Dessa forma, os Executivos estaduais não se ancoram em uma maioria parlamentar, e sim em uma maioria parlamentar inorgânica, incapaz de articular coletivamente para influir nos rumos da política estadual. O governo estadual ao contrário, detinha uma forte organicidade capaz de torná-lo apto a conduzir as macropolíticas com grande autonomia.

O resultado desse processo foi a submissão do Legislativo ao Executivo.

A “regra do situacionismo” típica do ultrapresidencialismo só não foi verificada em três dos quinze estados estudados: Pernambuco, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, pois nestes estados há uma forte tradição oposicionista (graças a  uma acirrada competição entre as elites locais). As exceções demonstram que mesmo nos casos em que não há maioria absoluta do Executivo, a situação não é desfavorável ao governo. Como por exemplo em Pernambuco onde a bancada situacionista possuia mais deputados que a oposição e os independentes detendo 49% dos votos. O Rio de Janeiro que aparece como um caso desviante pela inexistência de um maioria situacionista, a oposição tinha menos deputados do que a situação, e os independentes por sua vez eram controlados pelo deputado José Nader que estabeleceu um pacto com Leonel Brizola, garantindo-lhes os votos necessários para controlar  a casa. O caso gaúcho             era realmente o único caso desfavorável ao Executivo, que não apresentava uma maioria sólida na Assembléia Legislativa e isso se explica pelo alto grau de competição partidária neste estado, onde em cada um dos tres ultimos pleitos para governador até 1990 houve um partido vencedor diferente:PDS, PMDB e PDT. Ou seja, em apenas um dos quinze estados estudados o grau de competição existente foi capaz de derrubar o situacionismo vigente na esfera estadual. Entretanto, embora Executivo estadual tenha sido o que mais sofreu derrotas parlamentares, o governo de de Alceu Collares perdeu pouquissimas votações na Assembleia Legislativa adotando a estratégia de conquistar caso a caso o apoio dos parlamentares através de pressão sobre a base dos deputados.

No ultrapresidencialismo estadual há dois padrões de ccompetição: no momento eleitoral onde vigora a disputa partidária e no momento governativo, onde vigora uma lógica quase unipartidarismo e todos os políticos giram em torno do governo estadual e a favor do governador. O grande controlador dos recursos estaduais, tão necessários para a sobrevivência dos deputados é o Governador de Estado, tornando fundamental aos deputados manter o pacto de lealdade com o governador para adquirir os recursos necessários à reeleição.

Quais as causas do ultrapresidencialismo estadual?

O autor formula algumas hipóteses, entre elas as características do sistema de partidarismo brasileiro, ao fortalecimento do dos governadores no front externo das relações intergovenamentais e os fatores intrinsecos à política estadual que explicam o atual poderio dos governadores em circunscrição política.

Federalismo estadualista

O autor define o período estudado como estadualista, pois os estados são os grandes beneficiados pela distribuição de recursos e poder dentro da Federação e defende a hipótese de que o fortalecimento das unidades estaduais no âmbito intergovernamental fortaleceu os governadores diante da classe política estadual, pois os Executivos estaduais aumentaram seu leque de recursos políticos ao seu dispor. Ao longo da redemocratização as unidades estaduais aumentaram seu poder dentro da estrutura federativa brasileira (construi-se uma uma federação desequilibrada, onde os estados possuiam muita força e pouca responsabilidade).

Os governadores e o sistema político brasileiro

Assembleia nacioal como Camara dos Estados do Brasil, termo empregado pejorativamente para descrever o papel dos governos estaduais em nível nacional. O pacto de lealdade entre entre governadores e parlamentares federal fortaleceu os chefes estaduais diante do chefe da nação. A deslealdade dos deputados pode ocasionar em falta de recursos políticos estaduais e perda de apoio nas próximas eleições.

A repartição dos recursos nacionais e a distribuição desequilibrada dos encargos

A reforma tributária de 1966 garantiu a descentralização da União em relação as verbas estaduais, com o esgotamento do Estado desenvolvimentista e a crise financeira da União no início dos anos 80.

Fatores intrinsecos à esfera estadual

Os governadores possuiam um enorme poder descricionário para alterar regras, normas e pessoas na Administração, poder maior que o governo Federal.

  • É por base na relação clientelista com os prefeitos que que o governador constroi a base do seu poder na política estadual, dada a precariedade financeira na maioria dos municípios.
  • Outra forma de controlar a as lideranças políticas é por meio da distribuição de cargos da burocracia estadual. Ao mesmo tempo que ganham prestígio político, esses líderes locais tornam-se devedores frenta aos secretários estaduais e ao governador.
  • A criação de munipícios para aumentar o curral eleitoral também foi uma prática encontrada entre os governadores que conseguiam influir no processo já que dominava a Assembléia.
  • No plano eleitoral, nas campanhas individualizadas sem suporte partidário somado ao caráter informal dos distritos resulta na maior vulnerabilidade, sendo o governador o grande favorecido. Outros suportes eleitorais são os sindicatos e as igrejas.

O que explica essa dinamica clientelista?

A debilidade do institucional das Assembleias Legislativas – que tiveram poucas mudanças após o regime militar quando o Legislativo era um poder secundário no processo político. Não possuem ainda um corpo técnico especializado nas atividades parlamentares. A fraqueza estrutural da Assambléia Legislativa origina-se da incapacidade dos deputados estaduais romperem com a logica do sistema político estadual.

Notas sobre o modelo de presidencialismo no Brasil

Texto produzido para o grupo de estudos FGV – Modelo de presidencialismo no Brasil.

 A partir dos anos 70 alguns países iniciaram processos de reforma a fim de promover ao Estado nova instrumentalização para atender a dinâmica do capital financeiro que começara a adquirir nova mobilidade causando profunda crise no keynesianismo. A reforma passa a ser um dos principais assuntos a serem discutidos, como no governo de Reagan nos Estados Unidos e de Thatcher no Reino Unido. No Brasil a discussão entrou em voga no Estado desenvolvimentista, quando este assumia o papel de ator responsável pelo desenvolvimento econômico, entretanto o governo enfrentava uma crise de legitimidade no país. Alguns autores utilizam a palavra “arquitetura” e outros preferem denominar por “engenharia” institucional os longos debates que acompanharam o processo de redemocratização do país.

A Constituição de 1988 optou pela manutenção da republica embora alguns defendessem o regime parlamentar, o presidencialismo foi mantido com o plebiscito de 1993 e o legislação eleitoral não apresentou significativas mudanças. Lima Júnior (1997) identifica três instituições políticas brasileiras: O presidencialismo, o princípio de proporcionalidade e a Federação. Para o autor estas instituições são “traços constitutivos do ideário e da prática democrática saudável pelo mundo a fora”, porém esta combinação de instituições são consideras pelos analistas como nociva a governabilidade com o bipartidarismo e o predomínio de um Executivo consociativista. Outro foco de críticas é o princípio de proporcionalidade na distribuição das cadeiras na Câmara Federal que tornam uns municípios sobre-representados e outros sub-representados.

Fernando Limongi e Argelina Figueiredo (Bases Institucionais do Presidencialismo de Coalizão) propõem um nova análise a cerca da estrutura política e as relações de poderes exercidas pelo presidente da republica a partir da reforma, contrariando os analistas que afirmam que a Constituição de 1988 possui as mesmas características do sistema criado em 1946. Os autores apresentam uma discussão teórica sobre as bases institucionais do presidencialismo de coalizão no Brasil observando alguns aspectos considerados inexplorados pelos analistas para demonstrar que não existe indisciplina partidária, tampouco um Congresso que age com um veto “player institucional), pois com a Constituição de 1988 os poderes legislativos do presidente foram ampliados e os recursos legislativos dos líderes de partidos também foram ampliados para comandar suas bancadas. Ao observarem como se opera o sistema político brasileiro, os autores afirmam que o que estrutura os trabalhos legislativos são os partidos e não os parlamentares, portanto o espaço é limitado para ações onde prevaleçam os interesses individuais. Neste artigo Limongi e Figueiredo pretendem demonstrar a interdependência entre a preponderância legislativa do Executivo, o padrão centralizado de trabalhos legislativos e a disciplina partidária e ressaltam que para melhor compreensão do funcionamento de governo de coalizão no sistema presidencialista deve-se buscar comparar as duas experiências democráticas recentes, onde na última o que emerge é “um Executivo forte e bem equipado e partidos disciplinados”.